中国和欧盟是全球气候行动的关键伙伴，在环境和气候方面保持了积极、全面的双边合作。作为欧盟推动国际气候贸易政策的变革性措施，碳边境调节机制（CBAM）于2023年5月16日完成立法程序，5月17日正式生效，2023年10月1日开始试运行。中欧互为重要贸易伙伴，CBAM的实施及其潜在的政策影响将对中欧未来的贸易格局和气候变化领域的合作产生长期深远的影响。在能源基金会的支持下，绿色创新发展研究院（iGDP）开展了“欧盟碳边境调节机制对中国钢铁行业低碳转型影响的量化分析”课题。
2023年欧盟自中国进口的钢铁产品¹金额占欧盟进口钢铁产品进口总金额的20.2%²，在中国对欧盟出口的各类CBAM产品中排名第一。2023年，中国钢铁行业温室气体排放量占全国温室气体排放总量的13.6%左右³，其绿色低碳发展是国家“双碳”目标实现的重要支撑。本课题选择以钢铁行业为例，在深入研究CBAM相关法律文本及实施条例的基础上，自主开发了量化分析模型。此前关于CBAM对中国对欧盟出口产品的影响研究大多数限于CBAM确定的影响因素，且多根据现有数据进行短期评估。本课题侧重于对CBAM多重因素在多种场景下进行模拟分析，从而探索其对中国出口钢铁产品的长期影响趋势。研究结果将为中欧双方开展CBAM对话和进一步规则研究提供技术支撑，也为中国钢铁出口企业评估和制定自身的长期减排策略提供依据。
1 本文中钢铁产品指代CN code税则号72下纳入的28种钢铁产品、税则号73下纳入的13种钢铁制品。本文为简化统一称为钢铁产品。
2 欧盟统计局。
3 iGDP EPS（2024版）模型结果。
欧盟从2026年开始征收CBAM调节费。在本研究的基准情景下，2030年，中国对欧盟出口钢铁产品需要缴纳的CBAM调节费约16亿元人民币，而到2050年将上涨到129亿元人民币（未包含间接排放）⁶。
在基准情景基础上，中国对欧盟出口钢铁产品总重量与结构保持不变，如果欧盟碳市场价格高企，则2030年中国对欧盟出口钢铁产品需要缴纳的CBAM调节费将上升到59亿元人民币⁷，2050年该数值将增长到242亿元（未包含间接排放）。
在基准情景基础上，中国对欧盟出口钢铁产品总重量与结构保持不变，如果中国钢铁行业以行业零碳为目标开展减排行动，2030年中国对欧盟出口钢铁产品需要缴纳的CBAM调节费有望下降到12亿元人民币左右，到2050年该数值的增长将不会超过66亿元人民币，即中国钢铁行业零碳转型在很大程度上可以抵消欧盟碳市场价格的强势增长。
4 结论基于基准情景及基准情景的单因素变动情景得出。
基准情景的五个基本假设：
· 2020-2050年中国每年通胀率均为2%，欧盟年均通胀率为3%；
· 2020-2050年欧元对人民币汇率保持7.66不变；
· 中国全国碳市场将于2025年纳入钢铁行业，中国碳市场碳价预测参考清华大学《中国长期低碳发展战略与转型路径研究》中政策情景的边际减排成本；
· 中国全国碳市场与欧盟碳市场对钢铁行业设定的免费配额基准值均基于工艺法；
· 中国钢铁行业减排程度基于历史减排趋势线性外推；
· 不考虑将钢铁产品的间接排放纳入CBAM征收范围内。
其他情景可以设置不同的通胀和汇率水平。
5 结论基于如下条件：所有情景下中国对欧盟出口的钢铁产品总量（吨）及产品结构均保持一致。
6 根据欧盟统计局数据，中国对欧盟出口的中国钢铁产品在2022年为646万吨。课题组对历史值建立对数模型，预测到2030年中国对欧盟出口的中国钢铁产品总量为728万吨，2050年为827万吨。所有情景下该数值预测保持不变。
7 此情景与基准情景设置基本一致，唯一区别是此情景下欧盟碳市场价格增长趋势以足以支持其2050年实现碳中和的目标的程度高涨。
根据CBAM计算方式，CBAM调节费的直接影响因素包含欧盟碳市场价格、对欧盟出口的钢铁产品碳排放强度、中国碳市场价格⁸、欧盟碳市场免费配额基准值，以及是否将钢铁产品的间接碳排放纳入征收范围内等。通过模型评估（如下图），对以长流程产品为主的中国钢铁产品来讲，影响中国钢铁产品CBAM调节费的最关键因素是欧盟碳市场价格和中国钢铁产品的碳排放强度。
对长流程产品为主的中国钢铁产品来讲，欧盟碳市场免费配额基准值及是否将钢铁产品的间接排放纳入征收范围的影响相对较小。
中国碳市场价格对中国钢铁产品需要缴纳的CBAM调节费总值和单位产品CBAM调节费影响较小。因为中国碳市场处于发展初期，其碳价水平同发展成熟的欧盟碳市场相比处于低位。但是，如果简单将中国全国碳市场的履约成本当作中国出口企业在国内已缴纳的碳成本，并不足以反映该企业所做的减排努力和真实减排成本。因此，如何确定中国企业对某一制造产品所支付的真实减碳成本，是中欧需要进行对话和商议的重要议题。
图2 影响中国钢铁产品需缴纳CBAM调节费的直接因素对比
8 基准情景下以钢铁产品在中国碳市场履约成本被认定为中国钢铁产品在中国已支付的碳成本。
对于高炉转炉（BF-BOF）钢铁产品，影响单吨产品的CBAM调节费的主要因素是欧盟碳市场价格和该类产品的碳排放强度。
图3 产品碳强度对单吨高炉转炉（BF-BOF）钢铁产品CBAM调节费的影响
对于废钢电炉（Scrap-EAF）钢铁产品，最主要的影响因素是欧盟碳市场价格以及间接排放是否纳入CBAM征收范围，其次是该类产品的直接排放强度。
欧盟于2024年4月4日更新的欧盟碳市场统一免费分配排放配额的过渡性联盟规则（EU2024/873）表明，以电力为主要能源输入的工艺也将得到相应的免费配额。
图4 欧盟碳市场价格对单吨废钢电炉（Scrap-EAF）产品CBAM调节费的影响
欧盟CBAM关键实施规则还在制定过程中，关于如何确定免费配额基准值尚具有很大不确定性。目前，欧盟碳市场对本土钢铁企业采用工艺法设定免费配额基准值。未来欧盟碳市场有可能改为以产品法设定免费配额基准值。
通过模型评估，如果采用产品法设定免费配额基准值，2026年的单吨长流程生产的钢铁产品所缴纳的CBAM调节费将比工艺法高3.5倍。而短流程所生产的钢铁产品则有望在2030年前实现免缴CBAM调节费。
同理，中国碳市场免费配额基准值设定方法也将影响中国钢铁产品在本国的履约成本，继而影响其对欧盟出口所需缴纳的CBAM调节费，因此也是关键影响因素之一。
图5 欧盟碳市场采取工艺法和产品法免费配额基准值下单吨钢铁产品CBAM调节费
数据说明：欧盟碳市场产品法免费配额基准值预测值引自Sandbag报告。工艺法免费配额基准值预测值基于(EU)2018/410、(EU)2021/447等文件的规定及历史数据，建立工序叠加预测法，对未被CBAM实施条例中覆盖的钢铁产品的免费配额基准值开展情景设定。2026年前CBAM调节费用仅为示意，欧盟设定的过渡期内对进口商品免于征收CBAM调节费。
钢铁行业被公认为减碳难度较大的行业。短期来看，中国钢铁产品减排成本高于CBAM调节费。但是长期来看，随着技术革新和新技术应用规模扩大，能源价格进一步降低，中国钢铁产品减排成本有望进一步降低，并在很大程度上降低所需缴纳的CBAM调节费。钢铁行业应从现在开始加速减排，有助于应对潜在的CBAM费用上涨趋势的不利因素影响。
以高炉转炉钢铁产品为例，在零碳转型路径下，2030年该类钢铁产品所需付出的减排成本约为467元人民币，而当年所需缴纳的CBAM调节费为187元人民币。基准情景下该类钢铁产品减排成本在2030年为234元人民币，所需缴纳的CBAM调节费为235元人民币。这意味着，到2030年，采取零碳减排努力可以为每吨该类钢铁产品降低了48元人民币CBAM调节费的成本，下降幅度为20%。
在零碳转型路径下，2050年该类钢铁产品所需付出的减排成本约为694元人民币，而当年所需缴纳的CBAM调节费为973元人民币。基准情景下该类钢铁产品减排成本在2050年为268元人民币，而所需缴纳的CBAM调节税为1709元人民币。2050年，零碳减排努力可以为每吨类钢铁产品节省了736元人民币CBAM调节费的成本，降低幅度为43%。
1.加大中国钢铁行业减排力度，加速行业低碳转型的技术创新
钢铁行业是工业部门减排难度较大的行业，短期减排经济效益并不显著。但是长期来看，随着技术革新和能源成本降低，未来中国钢铁行业绿色低碳转型的减排与经济效益将逐渐显现。
建议开展中国钢铁行业与新能源电力消纳一体化发展的创新研究，重点聚焦对钢铁企业的绿氢、绿电直连直供。这一创新将有利于充分应对欧美等国日益加强的对绿色电力认可与消费的核算与监管要求，在全社会形成能源供应端、金融支持端对钢铁行业减排的合力。
应通过政策引导、财税措施等调整中国钢铁产品贸易结构、提高低碳高附加值的中国钢铁产品在出口贸易中的比重。
2. 建议相关主管部门积极参与多边磋商确保企业减排努力得到认可
CBAM规则还在持续深化和技术细节确定过程中。建议中国政府主管部门在充分掌握钢铁行业相关排放数据基础上，积极同欧盟就CBAM相关问题进行交流和磋商，以确保中国钢铁企业的减排努力得到最大程度的认可。特别是针对CBAM如何认定中国钢铁产品在本国已缴纳的碳成本，如何确认中国电网平均碳排放因子，是否认可中国绿电和CCER等问题，建议开展中欧相关标准与规范互认的研究与对话。
3.加快将钢铁行业纳入中国全国碳市场建设进程
碳市场通过市场化手段有效促进钢铁行业节能降碳，充分调动企业节能减排的积极性和主动性，加速钢铁产品碳排放强度下降，从而使钢铁产品所需缴纳的CBAM调节费大幅降低。同时，中国钢铁企业在中国碳市场所支付的履约成本也有可能被CBAM机制认可，从而得到相应扣减。
此外，欧盟碳市场未来采取产品法设定钢铁产品免费碳配额的可能性很大。而中国全国碳市场尚未开展产品法的相关方法学研究，是否采取产品法、产品法与工艺法的核算方法和相关技术规范如何衔接或转换均需深入研究。
4. 加强企业能力建设，保证碳排放数据核算与申报质量
CBAM规则要求出口到欧盟的、纳入CBAM征收范围的产品以组织碳和产品碳相结合的方式申报其碳排放数据，而中国全国碳市场要求纳入其范围的企业以组织碳方式申报其碳排放数据。为应对国际气候贸易的发展趋势，以及中国全国碳市场要求，中国企业应该尽快开展相关能力建设，按照不同要求开展碳排放数据核算与申报，保证数据质量。